İdare Hukukunda Kazanılmış Hak

Kazanılmış Hak (Müktesep Hak) Kavramı

Hak, hukuk düzeni tarafından korunan menfaatlerin tümüdür. Kazanılmış hak ise bu tanımın dışında bir olgudur.

Kazanılmış hak yürürlükte bulunan hukuka göre bireyler lehine oluşan hukuki durum ve haklardır.

İdare Hukukunun bir statü hukuku olması sebebiyle bu alanda kazanılmış hak müessesesinin yerinin olmadığı kimi hukuk teorilerine göre kabul edilir. Uygulamada ise, Türk İdare Hukuku’nun bir içtihat hukuku olması sebebiyle öncelikle Danıştay’ın ve akabinde ilk derece idare mahkemelerinde verilmiş kararlar ışığında “kazanılmış hak” kurumunun somut bir varlık gösterdiğini görebiliriz. Ayrıca pozitif hukukta (Devlet Memurları Kanunu ve yine kamu personelleri ile ilgili bazı özel kanunlarda) da kazanılmış hak müessesine yer verildiğini görmekteyiz.

Türk İdare Hukuku’nda idarenin tüm faaliyetlerini dikkate almamız için somut bir veri bulunmamaktadır. İdarenin faaliyetleri idari işlemler ve idari eylemlerdir. İdari eylemler bakımından kazanılmış hak müessesesi Danıştay’ın bazı kararlarında idarenin faaliyetleri şeklinde tabir edilmesi sonucunda söz konusu olabilecekse de somut örnek bulunmaması sebebiyle günümüz Türk İdare Hukuku’nda yer almamaktadır. Bu sebeple idarenin bir kamu hizmetini sunarken icraya geçirmiş olduğu idari eylemler açısından kazanılmış hak söz konusu değildir.

Türk İdare Hukuku’nda kazanılmış hak dediğimiz olgunun hayat bulabilmesi için öncelikle ortada bir idari işlem bulunması gerekir. Ancak şunu unutmamalıyız ki idari işlemlerin yapılış amacı ilgilileri hak sahibi yapmak değildir. Amaç kamu yararını sağlamaktır. İdare kamu yararı adına yaptığı işlemler neticesinde kamu yararı yanında ilgililerinin lehine bir takım haklar da meydana getirebilir. Bu durum idari işlemin amacında sapmaya neden olmaz. Asıl olan idari işlemin kamu yararına olmasıdır.

İdari işlemi hayata geçirme görevi genellikle kamu tüzel kişilerine ait olduğu gibi bazı alanlarda kamu tüzel kişisi gibi görünebilecek tüzel kişilerce de hayata geçirilebilir. Hayat bulan idari işlem neticesinde lehlerine hukuki durum ortaya çıkan kişilere ait olan haklar, idari işlemin hukuka uygun olarak idare tarafından işlemin kaldırılması ya da geri alma yöntemiyle ortadan kaldırılması halinde kişilere ait bu hakların durumunun incelenmesinde kazanılmış hak kavramı büyük bir rol oynar. Ortada bir kazanılmış hak varsa kişi bu hakkın getirdiği kazanımları, mevcut idari işlemin varlığının ortadan kalkmasına rağmen devam eder. Bu haklar kazanıldıktan sonra herhangi bir yasama işlemiyle veya idari işlemle ortadan kaldırılamaz.

Kazanılmış Hakka Neden Olan İdari İşlemler

Kazanılmış hak kavramından bahsederken belirtildiği üzere Türk İdare Hukukuna göre ortada bir kazanılmış hak olabilmesi için öncelikle bir idari işlemin varlığının olması gerekir. İdari işlemlerin tek yanlı olanları; idarenin düzenleyici işlemleri ve birel işlemleri olmak üzere iki ana bölüme ayrılır. İdarenin düzenleyici işlemleri, işlemin kapsama alanındaki herkese yönelik ve objektif unsurlar taşır ve bu durum kişiden kişiye değişmemektedir. Birel işlemler ise belli bir kişiye veya somut bir olaya ilişkin olarak yapılan işlemlerdir. Bu iki işlem türü de hukuk aleminde değişiklik yaratırlar. Bu ayrımın İdare Hukukunda kazanılmış hak müessesi açısından önemi aşikardır. Çünkü kazanılmış hak kavramı birel işlemler için hayat bulabilmekte olup, düzenleyici işlemler açısından hayat bulabilmesi için ise idare hukukunda farklı görüşler bulunmaktadır.

Hukuk sistemimizin benimsemiş olduğu görüşe göre düzenleyici işlemler hak doğurucu nitelik taşımamaktadır. Ama buradaki düzenleyici işlemin hak doğurmadığına dair görüşün sebebi, ortada lehlerine bir düzenleyici işlem vardır ancak, bu işlem ortadan kalktığında ya da değiştirildiğinde o hak da ortadan kalkmış olur. Bu sebeple buradaki lehe olan haklar o düzenleyici işlemin meşruluğunu aldığı hukuki duruma bağlı olarak varlığı sürdürür. Basit bir örnekle açıklamak gerekirse; bir düzenleyici işlem olan herhangi bir alandaki yönetmeliğe göre belli bir zümre, topluluk lehine ortaya çıkan hak o zümredeki, topluluktaki herkes için geçerlidir. Bu yönetmelikteki lehe olan hükümlerin ilerleyen süreçte değişmesi veya dayandığı Kanunun, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin değişmesi, ilga edilmesi sebebiyle dayanaktan yoksun kalarak hukuk düzeninde varlığını sürdüremeyeceği için ilgili yönetmelikte geçerliliğini yitirecektir. Bu aşamadan sonra değişen yönetmelik hükümleri neticesinde ilgili zümre, topluluk yeni hükümlere göre haklarını devam ettirirler.

Kazanılmış Hakkın Şartları

Bir kazanılmış haktan bahsedebilmek için öncelikle birtakım şartların gerçekleşerek meşru bir ortamın varlığı gerekir. Bu şartlar şunlardır;

• 1-) Kazanılmış hakkın elde edilmesi ve söz konusu objektif düzenlemenin, sübjektifleştirilerek bir kişi veya topluluk nezdinde hukuki durum yaratması gerekir.
• 2-) Hukuki durumun tamamlanarak ilgili kişilerce bu hakkın kullanılmasının o anda mümkün olması gerekir. Yani hak kişi açısından kesinleşmiş olmalı, muhtemel bir hak durumunda kalmış olmamalıdır.
• 3-) Hukuki durum tamamlandıktan sonra dayanağı olan kanunlar ve anayasa hükümlerince korunmaya layık duruma gelmelidir.
• 4-) Hak sahibi kimse bu hakkını ilgili idareden isteyebilme ve bu hakkın gereklerini yaptırabilme kudretine sahip olmalıdır.
• 5-) İdarenin gerçekleştirmiş olduğu kazanılmış hakka neden olan işlem, idare tarafından tek yanlı bir hukuki tasarrufla ortadan kaldırılamayacak türden olmalıdır.
• 6-) Kazanılmış hak hukuka uygun durumlar neticesinde hayat bulur. Yani hakka neden olan işlemin hakkı doğurduğu esnada ilgili mevzuata uygun olması gerekmektedir. Bu şartın gerçekleşmesinin tespiti sadece mevzuata uygunlukla değil, yargı kararlarıyla da yapılabilir.
• 7-) Kazanılmış hakkın doğmuş olması için hukuka uygun işlemlerde hakkın belirli bir süre kullanılmış olması aranmazken işlem hukuka aykırı olarak hayat bulmuşsa bu işlemden kaynaklı hakkın bir süre kullanılmış olması gerekmektedir.
• 8 -) Hak sahibinin o işlem oluşurken hileli bir davranışla bu işleme etki göstermemiş olması gerekir.
• 9-) Son olarak oluşan hak kamu düzenini ihlal etmemelidir ve kamu menfaatine ağır biçimde aykırı olmamalıdır.

Kazanılmış Hakkı Ortaya Çıkaran Sebepler

Kazanılmış hakların ortaya çıkma sebeplerini ikiye ayırabiliriz. Bunlar:

• Kanunların zaman içerisindeki uygulanmaları
• Statü değişikliği

Kanunların Zaman İçerisindeki Uygulanmaları

Kanunlar ve düzenleyici işlemlerin zaman içerisinde ortadan kaldırılmaları veya değiştirilmeleri sonucu eski kanuna ve düzenleyici işleme göre birtakım haklar kazanılabilir ve bu hakların korunması gerekir. Bu Hukuk Devleti olmanın bir sonucudur. Hukuk Devletinin temel unsurlarında hukuki güven ve istikrar ilkesi, kanun ve idari işlemlerin geriye yürümezliği ilkesi ve kazanılmış haklara saygı ilkesi yer alır. AY. m.2’de Türkiye Cumhuriyeti Devletinin Hukuk Devleti olduğu hükmü sabittir.

Statü Değişikliğinden Dolayı Ortaya Çıkan Kazanılmış Hak

Belli bir statü içerisindeyken statüyü düzenleyen genel normların bireylere özel normlarla uygulanması sonucunda ortaya çıkan bireysel hukuki durumlardan kazanılmış hak doğabilir. Yani burada bireyin içinde bulunduğu statü özel bir normla değişir. Statü değişmesiyle kişi eski statüsündeki haklarından mahrum kalıyorsa kazanılmış hakkı vardır.

Burada örnek olarak üniversite sınavı sonrasında öğrencinin koşulları sağlaması sonucu üniversiteye kaydolarak üniversite öğrencisi statüsünü kazanmasından sonra öğrenciliği devam ederken koşulların değişmesi sebebiyle koşullara uygun olmayan öğrencilerin öğrencilerin eğitimin sonlandırılması verilebilir. Burada öğrenci koşulları sağlayıp eğitimine devam etmektedir. Giriş koşullarındaki sonraki değişiklikler o öğrencinin kazanılmış haklarına halel getiremez.

Kazanılmış Hakkın Türk İdare Hukukundaki Yansımaları

Anayasa Mahkemesi Kararlarının Geçmişe Yürümezliği ve Kazanılmış Hak

İdarenin bir kanun hükmüne dayanarak işlem yapması sonucu menfaati ihlal edilen kişiler tarafından idari yargıda AY m.125 1.fıkrası ilk cümlesine göre idarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolu açıktır hükmüne göre dava açabilirler. İdari yargıda dava açılmadan önce, dava açılmış olduğu esnada ya da dava davacı kişinin aleyhine sonuçlanmış olsa dahi ilgili kanun maddesi hukuka aykırı olduğu iddiasıyla gerek somut norm denetimi gerek soyut norm denetimi neticesinde Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiş olabilir. Bu sebeple menfaatleri ihlal edildiği iddiasında olan kişiler için idari işlemin dayanağı olan kanun maddesinin yokluğundan dolayı kazanılmış hakkın varlığı sorun olmaktadır. Çünkü anayasamızın 153. Maddesinin 5.fıkrasına göre Anayasa Mahkemesin iptal kararları geçmişe yürümemektedir.

Bu nedenle kazanılmış hak konusuna giren bu durumlarda Danıştay İDDK idari yargıda davanın açılma zamanına göre şu iki sonuca varmıştır;

Burada Danıştay’ın yorumu; AYM kararlarının geriye yürümezliği ilkesinin istisnasından kaynaklanmaktadır. Bu istisna, davaları itiraz yolu ile (somut norm denetimi) AYM’ye gelen davacılar için söz konusu olmaktadır. Danıştay da bu istisnaya dayanarak AYM kararı öncesinde açılan davaları itiraz yolu gibi görmektedir.

Sonuç olarak idarenin gerçekleştirmiş olduğu bir idari işlem sonucu menfaatleri ihlal edilen kişilerce idari yargıda açılan dava, Kanun maddesi olası iptali kararı sonucunda kazanılmış hak açısından geçmişe yönelik olarak hak iddia etmeye yarar sağlamaktadır.

İmar ve Şehircilik Konularında Kazanılmış Hak

Son yıllarda İmar ve Şehircilik Konularında kazanılmış hak konusu çok büyük sorunları hak mağduriyetlerini meydana getirmiştir. Buradaki sorun başlangıçta imar planına uygun olarak verilen inşaat yapı ruhsatının, dayandığı imar planının iptal edilmesi veya yürütmenin durdurulması kararı sonucunda ya da imar planın bizzat idarece değiştirilmesi sebebiyle ortaya çıkmaktadır.

Danıştay’ın yerleşik içtihadına göre böyle bir durum söz konusu olduğunda imar planına göre başlayan inşaat hangi aşamaya geldiyse (bitmiş de olabilir) o aşama sırasındaki durumuyla kazanılmış hak teşkil eder ve inşaat yapı ruhsatı iptal edilemez.

Günümüzde ise Danıştay bu içtihadında değişime gitmiş ve istisnai bir durum yaratmıştır. Yerleşik içtihadı yukarıda açıkladığımız durumlarda devam edecek olup, yeni içtihadına göre imar planına uygun yapı ruhsatı alınıp inşaat bitse bile, eğer ortada imar ve şehircilik ilkelerine göre apaçık ve ağır ihlal var ise ve bu aykırılık kentsel bütünlüğü, düzenli kentleşmeyi, ekolojik dengeyi, çevre kirliliği ve trafik düzeni gibi kamu düzenini, tarihi ve kültürel dokuyu ciddi bir biçimde bozucu nitelik taşıyorsa kazanılmış hak hiçbir şekilde oluşmayacaktır.

Bu istisnai hal sonucunda inşaatın yıkılması veya tıraşlanarak istenen seviyeye gelmesi aykırılıkların düzeltilmesi durumu müteahhidin ya da maliklerin mali zararlarına ne olacağı sorusunu akıllara getirir.

Böyle bir durum yaşandığında zarara uğrayan kişiler (müteahhit ya da malik olabilir) imar/çevre mevzuatına aykırılığın oluşmasına dair işlemlerde etkisi, kusuru ve ihmali bulunmuyorsa ve aynı zaman da iyiniyetlilerse zararları ilgili idarece tazmin edilmelidir. Çünkü burada bu kişiler iyiniyetle idarenin yaptığı planlara ve ruhsata güvenerek inşaata başlamışlardır ve bitirmişlerdir. Burada idarenin bu şekilde bir işlemi hayata geçirmiş olması imar planında ve yapı ruhsatının hazırlanmasında gereken özen ve dikkati göstermediğine işaret ederek hizmet kusuruna sebep olur. Bu durum idareye güven ve hukuki istikrar ilkeleriyle de bağdaşmaz.

Danıştay’ın istisnalar içeren bu içtihadına geçtiğimiz yıllarda İstanbul’un Tarihi Yarımada siluetinin bozulmasını örnek olarak verebiliriz. Nitekim bu konu üzerinden bu içtihadı istikrar kazanmıştır.

Emredici ve Yararlandırıcı Kanun Hükümlerinden Doğan Kazanılmış Hak

Bir konuda emredici ve yararlandırıcı nitelikte olan bir kanunda veya yönetmelikte; bir hakkın ortaya çıkması için belli koşulların gerçekleşmesi koşulu varsa, bu koşullar gerçekleştiğinde ilgili kanun veya yönetmelik emredici nitelikte olması sebebiyle kazanılmış hak kendiliğinden ortaya çıkacaktır. Kişinin burada aktif bir işlemde bulunması gerekmeyecektir, çünkü hak kendi iradesi dışındaki bir takım olayların gerçekleşmesi sonucunda ortaya çıkacaktır.

Sonuç

Kazanılmış hak kavramı İdare Hukukunda kesin net çizgilerle sınırlanmış bir müessese değildir. Bu durum kazanılmış hakkın fonksiyonelliğinden kaynaklanmaktadır. Her olay kendi içerisinde incelenmelidir çünkü her olayın içerisindeki ve olayın vukuu bulduğu esnada kamu düzeni ve yararı farklı olabilir. Nitekim idari yargı hakimlerine kazanılmış hakkın tespitinde takdir yetkisi tanınmıştır. Bu sebeple kazanılmış hak bir olayda mevcutken çok benzer bir olayda mevcut olmayabilir. Yazı boyunca bu kurumun olabildiğince somutlaştırılmasına çaba sarf edilmiştir.

Kaynakça

• ULUSOY, A., “Yeni Türk İdare Hukuku”, Yetkin, Ankara 2019
• BOZ, S.S., “Yargı Kararları Işığında Müesses Durum” Dokuz Eylül Üni. Huk. Fak. Dergisi Cilt 20, Sayı 2, 2018 s.127-157